豫自然資規〔2025〕4號

各省轄市、濟源示範區、航空港區自然資源主管部門、住房和城鄉建設主管部門：

為貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，盤活存量土地和低效用地，全麵提升土地節約集約利用水平，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變，有效促進城市更新和經濟社會高質量發展，在推動城鄉融合發展和鄉村全麵振興上奮勇爭先，現將有關事項通知如下。

一、夯實工作基礎

（一）明確範圍和標準。本文件規定的城鎮低效用地是指布局散亂、利用粗放、用途不合理、建築危舊，權屬清晰無爭議，尚不構成閑置土地的城鎮存量建設用地。按土地用途分，主要包括低效工業用地、低效物流倉儲用地、低效商業服務業用地、低效居住用地和其他低效用地（具體認定標準見附件）。

（二）規範認定主體。市、縣（市、區）級人民政府、開發區管委會（以下簡稱各地）作為本轄區範圍內城鎮低效用地再開發的責任主體，可在上述認定標準的基礎上，結合實際進一步細化補充相關標準和情形，作為低效用地的認定依據。中心城區建設用地節約集約利用評價、開發區土地節約集約利用評價以及產業園區用地調查評價成果可以作為低效用地認定的基礎資料。

（三）嚴格調查認定和上圖入庫。各地應以最新年度國土變更調查成果為基礎，依據低效用地認定標準，組織發展改革、工業和信息化、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、商務、市場監管、稅務等部門，對轄區內的城鎮低效用地進行調查，全麵查清低效用地類型、用途、分布、權屬、麵積、改造開發潛力以及權利人改造意願等基本情況及曆史遺留用地底數，全部實現上圖入庫，建立城鎮低效用地數據庫（開發區單列），經當地市縣級人民政府審核同意後，於2025年6月底前在省全生命周期監管係統完成首次備案，以後實時備案。

二、發揮國土空間規劃引領作用

（四）合理確定低效用地再開發空間和時序。依據國土空間總體規劃，從產業升級、城中村改造、城市更新等不同角度選取再開發資源集中、潛力較大的區域作為低效用地再開發重點區域，合理劃定低效用地再開發空間單元。堅持先規劃後建設，詳細規劃經法定程序批準後，作為核發規劃許可的法定依據。按照“突出重點、先易後難、分步推進”的原則，合理確定低效用地再開發時序，組織編製項目實施方案，穩妥有序推進。

（五）優化詳細規劃編製實施。注重剛性與彈性相結合，采用“單元+街坊”的管理方式，科學編製低效用地再開發區域詳細規劃，在不違反總體規劃底線約束、城市安全等剛性管控要求的前提下，可將規模總量、設施配套和重點地區城市設計要求的主要內容在單元詳細規劃中統籌，在街坊詳細規劃中細化落位。以保護文化遺產、曆史風貌、山水格局和優化布局為導向，在符合城市更新詳細規劃的前提下，鼓勵各地探索建築量跨單元統籌、等價值轉移的政策和機製。城鎮開發邊界內已經編製的控製性詳細規劃評估報告，可作為低效用地再開發區域開展詳細規劃新編或修編工作的依據。

（六）優化容積率核定。在符合安全、風貌管控的要求下，對多保留不可移動文物和曆史建築、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，其建築麵積可按貢獻的相應建築麵積補齊。鼓勵新增公共服務配套設施和公共空間。為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，以及老舊住宅成套化改造等項目，在對周邊不產生負麵影響的前提下，其新增建築規模可不受規劃容積率指標的製約。為滿足安全、環保、無障礙標準等要求，對於增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外牆保溫等附屬設施以及景觀休息設施等情形，其新增建築量可不計入規劃容積率。

（七）允許按現狀條件更新改造。在符合安全、消防、環保、衛生等要求的前提下，尊重曆史、因地製宜，城市更新中對建築退距、建築麵寬、建築密度、日照標準、綠地率、機動車停車位等無法達到現行標準和規範的情形，可通過技術措施以不低於現狀條件為底線進行更新，並鼓勵對現行規劃技術規範進行適應性優化完善。既有建築改造利用不改變使用功能、不增加建築麵積的，宜執行現行國家工程建設消防技術標準，不得低於原建築物建成時的消防安全水平。

三、優化再開發模式

（八）鼓勵多主體參與。鼓勵原土地使用權人優先收購相鄰宗地，歸宗後實施整體改造；原土地使用權人分散的，可組建聯合體實施再開發。在改造過程中，允許按照規定程序對用地性質、建築容量、建築高度適當調整，除法律規定不可改變土地用途或改變用途應當由政府收回外，經原土地使用權人申請，市、縣人民政府同意，可通過簽訂變更協議或重新簽訂出讓合同，補交土地出讓價款，完善用地手續。工業用地、市政設施用地、非經營性的公共設施用地，在符合規劃、不改變用地性質的前提下，提高容積率的，不再補交土地價款。對原土地使用權人無繼續開發建設意願的，可通過全省土地二級市場交易係統公開轉讓，對未達到法定轉讓條件的，支持通過預告登記轉讓。

（九）支持零星建設用地成片開發。對於低效用地成片開發範圍內的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星建設用地，支持通過收購、入股、合作、置換、轉讓和協議出讓等方式，整合歸宗後再集中連片開發，原則上單宗麵積不超過3畝，累計不超過再開發項目用地總麵積的10%，經論證確實無法單獨開發的可適當放寬限製，具體辦法由各地製定。探索將難以獨立開發的零星地塊，與相鄰產業地塊一並出具規劃條件，以協議出讓方式供應給相鄰產業項目（商品住宅除外）。

（十）積極引導城中村集體建設用地改造開發。城中村集體建設用地可依法征收後進行改造開發，各地要根據實際製定相關支持政策，鼓勵農村集體經濟組織和原集體建設用地使用權人積極參與。符合集體經營性建設用地入市條件的地方，可按照改革試點要求，采取自主、聯營、入股等方式進行改造開發。嚴禁違反規定通過“村改居”方式將農民集體所有土地直接轉為國有土地。探索城中村改造按住宅用地（安置房除外）及其建築規模的一定比例建設保障性住房，探索利用集體建設用地建設保障性租賃住房。

（十一）完善收益分配機製。探索低效用地再開發土地增值收益分享機製，統籌兼顧政府、企業、農村集體經濟組織、村民等不同利益主體合法權益，完善原土地使用權人貨幣化補償標準，拓展實物補償的途徑。對於低效用地再出讓、再開發帶來的增值收益，建立激勵引導機製，具體辦法由各地製定。

（十二）妥善處理曆史遺留用地。對於曆史形成的沒有合法用地手續，但第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規劃用途前提下，允許按建設用地辦理土地征收等手續，按現行土地管理法規定落實征地補償安置；對其地上建築物、構築物，不符合規劃要求、違反城鄉規劃法相關規定的，依法依規予以處置。城鎮老舊小區改造不涉及土地權屬變化的項目，可用已有用地手續等材料作為土地證明文件，無需再辦理用地手續。

四、完善土地配置方式

（十三）優化土地供應方式。依據國土空間規劃確定規劃指標，堅持“淨地”供應，按照公開擇優原則，建立競爭性準入機製，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓。探索實行多門類自然資源資產組合包供應，將各個門類自然資源的使用條件、開發要求、標的價值、溢價比例等納入供應方案，一並對社會公告、簽訂配置合同。探索對同一產業鏈上下遊關聯項目實施產業鏈供地，將產業鏈關鍵環節、核心項目涉及的兩宗或兩宗以上多種用途地塊（不含住宅用地）一並出讓，整體供應。

（十四）完善地價計收規則。完善低效用地再開發地價計收補繳標準，分不同區域、不同用地類別改變用途後，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款，具體辦法由各地製定。探索以市場評估價為基礎，綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建築麵積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯動改造等成本，按程序確定地價款。支持有條件的地方探索完善低效工業用地再開發不再增繳土地價款的細分用途和條件。

（十五）鼓勵土地混合利用和建築複合使用。探索製定不同土地用途的混合利用政策，規範用地兼容及用途轉換管理，推動土地混合開發利用、用途合理轉換。在權屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產業導向優先的前提下，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯動改造的條件和程序，推動不同用途地塊混合供應。複合利用土地的用途可按主用途確定，主用途可依據建築麵積占比確定，也可依據功能的重要性確定。土地主用途與原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途與原用途不一致的，依法辦理土地用途變更。在保障安全、符合詳細規劃和公共利益的前提下，鼓勵各類存量建築轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，探索建立相應獎勵機製。

（十六）完善公共服務設施。鼓勵城鎮低效用地結合城鎮老舊小區改造、完整社區建設、城市一刻鍾便民生活圈建設等，補齊養老、文化、教育、醫療等公共服務設施短板。對利用小區內空地、荒地、綠地及拆除違法建設騰空土地等加裝電梯以及建設養老、托育等設施的，可不增收土地價款。在不違反規劃且征得居民等同意的前提下，允許利用小區及周邊存量土地建設各類環境及配套設施和公共服務設施。對於充電樁等按照設備管理的相關配套服務設施，以及老舊小區用地範圍內的管線等基礎設施更新改造，無需辦理規劃許可手續。對保護利用老舊廠房改建、興辦文化館等非營利性公共文化設施的，依規批準後，可采取劃撥方式辦理相關用地手續。

（十七）用好過渡期支持政策。存量工業用地轉型用於國家鼓勵的教育、醫療、養老、科研、租賃住房等產業項目，在不改變用地主體和規劃條件的前提下，實行繼續按原用途和權利類型使用土地的5年過渡期政策，辦理相關審批手續。過渡期滿後，可按新用途、新權利類型的市場價，以協議出讓方式辦理供地手續。城鎮老舊小區改造涉及利用閑置用房等存量房屋建設各類公共服務設施的，可在5年內暫不辦理變更用地主體和土地使用性質的手續，過渡期滿，符合《劃撥用地目錄》的可以劃撥方式辦理供地手續，其餘可以協議出讓方式辦理。

五、強化保障措施

（十八）拓寬資金渠道。各地要統籌各類資金，支持低效用地再開發。用足用好規劃用地政策，引導社會資金依法依規參與低效用地再開發。各地要從城市整體利益平衡出發謀劃實施項目，算好資金平衡“總體賬”“動態賬”，防止過度依賴單一地塊增容來實現項目資金平衡。

（十九）依法依規辦理不動產登記。項目實施主體在完成低效用地再開發並繳清土地價款及相關稅費後，可依法申請辦理不動產登記。對市、縣政府批準的項目實施方案確定的保留建築物，需要辦理不動產登記的，可參照問題樓盤的處置政策辦理。兼容多種功能的土地和建築物，對於可分割的可按不同宗地範圍、不同建築區域或樓層辦理分割審批手續、分區分層設權後，辦理不動產登記。立體開發的土地，可按地表、地上、地下分層或按建築功能分區辦理分割審批、分別設權後，辦理不動產登記。

（二十）完善退出機製。支持各地結合規劃和產業發展導向，研究製訂低效用地市場化退出辦法，通過容積率、固定資產投資等指標綜合考評，鼓勵和引導低效用地使用權人自主有償退出。對符合退出條件的低效用地，不再享受用地等相關優惠政策。積極運用“府院聯動”機製化解涉法涉訴低效用地退出問題。

（二十一）強化監督管理。各地要強化低效用地再開發項目信息公開，依法依規履行征求權利人意見、社會公示、集體決策等程序，重大項目要加強社會穩定風險評估和法律風險評估，有效預防和控製風險。做好階段性評估，總結可複製推廣的製度、政策、機製性成果，每年向省自然資源廳報送低效用地再開發工作進展與成果情況，重大情況及時報送。省自然資源廳將會同省直相關部門加強對低效用地再開發工作的指導，及時糾正偏差，促進土地安全高效持續利用，城市更新健康發展。

本通知自印發之日起施行，有效期至2027年12月31日。有條件的地方，可結合實際製定實施細則。

附件：河南省低效用地認定標準（試行）

河南省自然資源廳       河南省住房和城鄉建設廳

2025年3月4日

附  件 

河南省低效用地認定標準

（試行）

按照《國土空間調查、規劃、用途管製用地用海分類指南》中的用途，低效用地主要分為低效工業用地、低效物流倉儲用地、低效商業服務業用地、低效居住用地和其他低效用地，符合下列各類低效用地認定標準其中之一的可認定為低效用地。

一、低效工業用地認定標準

（一）國家產業政策規定的淘汰類工業用地。

（二）列入“關停並轉”“退二優二”“退二進三”或“退城進園”範圍的。

（三）項目已建成，但建築係數或容積率低於《河南省開發區規劃用地標準實施辦法》（豫自然資發〔2023〕48號）對應工業項目建設用地控製指標80%的；或者土地出讓合同（劃撥決定書）、履約監管協議對容積率、建築係數、固定資產投資強度、畝均產出、畝均稅收等指標另有約定，但未達到約定指標的。

（四）停產半停產超過2年未產生主營利潤的工業用地。

（五）已供應但長期未動工或已動工開發建設但長期停工（非閑置土地）；或土地使用權出讓合同建設期滿，已動工開發建設的土地麵積超過應動工開發建設土地總麵積的1/3但不足80%；或尚有按空間規劃可單獨開發利用的成片空閑土地。

（六）土地使用權出讓合同建設期滿，已投資額占總投資額超過25%但不足50%。

（七）納入城市更新、“三區一村”（老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村）改造計劃或項目庫的。

二、低效物流倉儲用地認定標準

（一）物流倉儲用地空閑地塊麵積達30%以上，或空閑倉儲建築麵積占比50%以上。

（二）已供應但長期未動工或已動工開發建設但長期停工；或土地使用權出讓合同建設期滿，已動工開發建設的土地麵積超過應動工開發建設土地總麵積的1/3但不足80%；或尚有按空間規劃可單獨開發利用的成片空閑土地。

（三）畝均稅收低於周邊倉儲用地上年度畝均稅收平均值的。

（四）建築安全性低，存在安全隱患，危舊樓宇（庫房）占比達50%以上。

（五）納入城市更新、“三區一村”（老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村）改造計劃或項目庫的。

三、低效商業服務業用地認定標準

（一）商業服務業用地空閑地塊麵積達30%以上，或商服、酒店、批發市場、專業市場等長期空閑的。

（二）已供應但長期未動工或已動工開發建設但長期停工；或土地使用權出讓合同建設期滿，已動工開發建設的土地麵積超過應動工開發建設土地總麵積的1/3但不足80%；或尚有按空間規劃可單獨開發利用的成片空閑土地。

（三）畝均營業額低於周邊商服用地上年度畝均營業額平均值。畝均稅收或產值低於同行業門類平均水平40%的。

（四）開發強度低於詳細規劃指標，或者土地出讓合同（劃撥決定書）、履約監管協議對容積率、建築密度、固定資產投資強度、畝均產出、畝均稅收等指標另有約定，但未達到約定指標的。

（五）符合“市場外遷”的商業服務業用地。

（六）納入城市更新、“三區一村”（老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村）改造計劃或項目庫的。

四、低效居住用地認定標準

（一）依據《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-2016），房屋存在安全隱患或者危舊住宅樓棟占比達50%以上。

（二）已供應但長期未動工或已動工開發建設但長期停工；土地使用權出讓合同建設期滿，已動工開發建設的土地麵積超過應動工開發建設土地總麵積的1/3但不足80%；或尚有按空間規劃可單獨開發利用的成片空閑土地。

（三）屬於地質災害隱患點且尚未治理的。

（四）納入城市更新、“三區一村”（老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村）改造計劃或項目庫的。

五、其他低效用地

指除低效工業用地、低效物流倉儲用地、低效商業服務業用地、低效居住用地以外的低效用地。各地可結合實際，製定其他低效用地的認定標準或豁免清單。

《河南省自然資源廳 河南省住房和城鄉建設廳關於加快推進城鎮低效用地再開發促進城市更新的通知》政策解讀